Maxime Guimard

Nous avons vu précédemment les conditions dans lesquelles le protocole de New York de 1967 avait été soumis à l’approbation interministérielle, gouvernementale puis parlementaire en France. La nature des échanges entre les ministères des affaires étrangères et ceux de l’intérieur, des affaires sociales et de l’outre-mer, trahit sans équivoque une erreur de diagnostic.

Pour autant, ces documents ne disent pas tout – en fait presque rien – de ce que le ministère des affaires étrangères croyait accepter, et de l’attitude du Haut-Commissariat aux Réfugiés, organe promoteur du texte. En effet, s’il est évident aujourd’hui que les mouvements de réfugiés vers l’Europe ne se sont pas limités à « quelques intellectuels », il ne peut être écarté qu’il s’agisse là de développements ultérieurs indépendants de la volonté initiale des rédacteurs du texte. A l’inverse, il peut être imaginé que cette évolution ait été envisagée, voire encouragée, dès la phase d’élaboration du projet.

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Or, de façon assez inhabituelle pour une convention internationale, le protocole de Bellagio n’a pas été au coeur d’une conférence internationale réunissant les délégations des futurs pays signataires, en vue de débattre du contenu du projet. Au contraire, le texte a été rédigé par un petit groupe de dix-neuf experts réunis dans la luxueuse Villa Serbelloni, près du lac de Côme, au mois d’avril 1965. Aussi n’est-il pas possible de prendre connaissance des travaux préparatoires du protocole de Bellagio comme il peut en être, par exemple, des conférences de Genève sur la protection des civils en temps de guerre. Aucun acte final de la réunion n’a été publié. En outre, le projet de protocole adressé ensuite par la voie du Haut-commissaire à l’Assemblée générale des nations unies, y a été adopté sans débat. C’est qu’en effet, des négociations préalables se sont déroulées essentiellement par le biais de rencontres informelles et d’échanges bilatéraux.

Heureusement, un universitaire canadien, Robert F. Barsky, a rassemblé une impressionnante collection de documents relatifs à l’élaboration du protocole de Bellagio à partir de fonds d’archives provenant des Nations-Unies, des fondations Carnegie et Rockefeller, qui ont financé ladite entremise, et de bibliothèques privées. L’intention de ce chercheur était avant tout de pouvoir défendre le droit des réfugiés aux Etats-Unis, car ce pays, non signataire de la Convention de Genève de 1951, ne se rattache au régime international de l’asile que par le seul protocole auquel il a adhéré en 1968. L’administration de Lyndon B. Johnson y était en effet très favorable et, comme en France, les démarches menées par le Département d’Etat auprès des Sénateurs avaient su emporter un vote unanime (98-0) au profit du texte.

Il ressort de ces recherches que l’élaboration du protocole s’inscrit dans un contexte de guerre froide. Les experts représentés au colloque souhaitaient étendre le régime de l’asile, mais furent pris par le temps, alors que des accords régionaux tels que la Convention de l’Organisation de l’unité africaine 1969 et la Déclaration de Carthagène de 1984 – pour l’Amérique latine – élargissaient la définition du réfugié pour y inclure les personnes qui fuient la guerre ou des troubles graves de l’ordre public. Plusieurs régions du monde avaient aussi l’impression que la convention de Genève ne les concernait pas, en raison de ses limitations géographiques et temporelle. L’approche par une convention universelle ne faisait donc pas l’unanimité et le HCR aurait craint une fragmentation du droit de l’asile, et par suite de ses attributions. En outre, les Etats-Unis semblaient disposés à signer un nouveau traité immédiatement afin de marquer une victoire contre l’Union soviétique, ce qui constituait une fenêtre d’opportunité nouvelle.

Pour ces raisons, même si le régime international de l’asile avait vocation, du point de vue de chacun de ses promoteurs, à être progressivement élargi dans un sens plus libéral,  les experts se sont accordés sur un projet minimaliste qui, en un seul article, pouvait universaliser la Convention de Genève de 1951. Dans de telles circonstances, les efforts des experts se concentrèrent essentiellement sur l’objectif de convaincre le plus grand nombre d’Etats d’adhérer au texte. Par exemple, l’hypothèse d’une clause de suspension des obligations de la convention en situation de crise est évoquée, ce qui aurait permis de rassurer des signataires potentiels, avant d’être finalement écartée pour éviter un affaiblissement des garanties. 

Les promoteurs du texte, en particulier Ivor Jackson et Paul Weis, juristes du Haut-Commissariat, s’intéressent aussi aux conditions d’adoption du Protocole et recommandent qu’il ne soit pas soumis à la discussion de l’Assemblée générale. Une autre solution mentionnée dans les archives consisterait à ce que le projet soit produit devant le conseil économique et social (ECOSOC), toujours afin d’éviter une discussion en session générale. La troisième possibilité, la pire, serait de convoquer une conférence des Etats partie à la Convention de Genève. Au cours de l’été, il est enfin suggéré que le protocole soit inclus dans le rapport annuel du HCR « afin d’éviter de soulever trop de discussions ». Le Haut-Commissaire adresse le 13 octobre 1965 un courrier à l’ensemble des 58 Etats parties à la Convention de 1951 pour recueillir leur sentiment sur le projet de protocole^*.

Il reçoit plus d’une dizaine de réponses sous quelques mois, dont celle des Pays-Bas qui proposent, au lieu de la suppression de la limite de 1951, d’adopter une nouvelle date limite. Les réponses ambigües de nombreux Etats inquiètent encore Paul Weis, le directeur juridique du HCR, qui craint qu’elles précipitent l’organisation d’une conférence de plénipotentiaires. Pour cette raison, l’option du « risque calculé » d’une présentation rapide à l’assemblée générale avant d’ouvrir le protocole à la signature, émise par Ivor Jackson, est retenue. Il est espéré qu’aucun délégué du Comité permanent pour les droits de l’homme ne soulève d’interrogation. C’est un succès puisqu’au mois d’octobre 1967, seulement quelques mois après la présentation du texte par le Prince Sadruddin Aga Khan, Haut-Commissaire en titre, plusieurs pays déposent déjà leurs instruments de ratification ou d’adhésion.

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Les travaux remarquables de Robert F. Barsky permettent de comprendre que les acteurs concernés avaient pour principal souci de créer un véritable régime juridique universel permettant la protection des réfugiés politiques, sans qu’il soit possible de leur imputer l’intention d’en faire un outil de plaidoyer au profit de la liberté de circulation. Toutefois, les sources mobilisées, telles qu’elles nous sont rapportées par cet universitaire, pourtant promoteur du droit d’asile, soulignent abondamment que tous les experts et diplomates impliqués avaient parfaitement conscience du caractère sensible de leurs travaux et ont énergiquement manœuvré en vue de les rendre les plus discrets possibles.

Ces papiers de Bellagio nous renvoient néanmoins à la même impasse que dans notre étude française : savoir ce que les organisations internationales avaient à l’esprit ne permet pas de conclure sur ce que les diplomates nationaux en avaient compris, sans même parler de ce à quoi la représentation nationale a finalement adhéré.

La fouille des archives diplomatiques s’avère donc désormais inévitable pour obtenir davantage d’informations sur l’attitude du Quai d’Orsay…